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    2020年2月21日    星期五
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“新絲綢之路經濟帶”戰略中

投資便利化法律制度研究


西北大學法學院李武健

 

  [內容摘要]“一帶一路”戰略是目前中國最高的國家級戰略,“一帶一路”區域國家中,既有中國、俄羅斯、日本、印度這樣綜合實力較為雄厚的國家,但是更多的是綜合實力較弱的國家。在該區域中的國家不僅國家實力相差懸殊,很多國家內部的發展程度也不平衡。在這樣一個國家眾多、情況復雜的區域,推進國際投資便利化,實現區域經濟合作,需要各國共同努力構建區域合作的新模式。借鑒相關協定的成熟機制,既是推進該區域投資便利化的合作機制,也是對區域經濟合作理論的新探索。本文通過一些典型案例,論述中國海外投資中存在的法律風險,以提高該區域投資便利化水平,促進“一帶一路”國家的共同發展。

  [關鍵詞] 一帶一路;國家戰略;國際投資法

  [基金項目] 2016年度陜西省法學會年度課題研究項目:“新絲綢之路經濟帶戰略中投資便利化法律制度研究”最終研究成果。獲得2016年度西北大學哲學社會科學繁榮發展計劃優秀科研團隊建設項目:“一帶一路”的制度文明與經貿法律研究支持。

  李武健,西北大學法學院講師,法學博士。(陜西西安  710127)

 

  引言

  相對西方國家企業豐富的海外投資經驗,中國企業成規模地走出國門不過是2001年中國加入WTO后的十余年時間,經常會遇到海外投資的風險和困境。中國企業積極進行海外投資與收購,一方面是因為國家經濟實力的增長,另一方面則體現了參與國際經濟合作的能力有待進一步提高。作為一個最大的新興市場國家,中國企業在海外遇到的風險和困境不可小覷。2005年至2015年,中國海外投資的行業數據:能源行業,累計投資4604.2億美元;交通行業,累計投資1608.4億美元;金屬行業,累計投資1337.6億美元;房地產行業,累計投資948.9億美元;金融行業,累計投資444.7億美元;農業,累計投資396.1億美元;科技行業,累計投資324.7億美元;化工行業,累計投資115.8億美元。[1]這些行業是一個國家的經濟的重要構成,在海外投資和并購中越來越敏感。然而,中國企業在發達國家和發展中國家所進行的投資遇到的風險和困境不盡相同。在美國、加拿大等發達國家,中國企業投資的項目更多是與這些國家嚴格的外資審查制度相關,政府對國家安全在制度上的保守態度,使得中國企業的投資項目無法實現。而在發展中國家遭遇的困境大多與戰亂、政局不穩或政治動蕩有關。例如,中泰“高鐵換大米”項目、中海油和中石油伊朗天然氣項目、中鐵建利比亞鐵路項目,以及多家中企蒙古礦產項目等,均因東道國政局動蕩,致使中方投資屢受挫折。

  一、中國企業海外投資實踐和啟示

  2007年以來,亞洲金融危機的影響波及全球,在全球經濟放緩的情況之下,貿易、投資保護主義日益嚴重,加大了國際投資環境的風險,西方國家針對中國企業的審查更為嚴格。2005年中海油收購美國優尼科石油公司,美國通過外資投資委員會(CFIUS)機制審查中海油的投標。[2]2009年西色國際收購美國優金礦業公司(first gold)遭到CFIUS的阻礙。2011年華為收購美國3Leaf,美國政府認為華為收購3Leaf會對國家安全構成威脅。2012年10月美國國會認定華為與中興威脅美國國家安全,限制其進入和發展美國市場。除了發達國家市場,近年來中國企業在發展中國家投資遭遇的阻力也在增加。中國海外直接投資有可能成為東道國國內政治博弈的犧牲品。例如,2005年中國五礦集團收購加拿大諾蘭達(Noranda)礦業公司失利,其根本原因就是加拿大國內政治的變動引起。2011年,中坤集團在冰島的旅游項目,最終也變成冰島國內黨派斗爭的犧牲品。

  中國企業海外投資常常會遇到外國企業的不正當競爭。2003年,中石油通過競標獲得美國Getty家族出售的俄羅斯斯基姆爾(Stimul)公司61.8%股份的收購權,但受到俄羅斯石油寡頭俄羅斯天然氣工業股份公司的阻撓,最終未能獲得俄羅斯反壟斷當局的批準。2006年,首鋼集團收購澳大利亞礦企Mount Gibson持有的亞洲鋼鐵的全部股份,但是另一家澳大利亞企業Sinom投資公司開出與首鋼同樣的條件收購亞洲鋼鐵,Mount Gibson終止了與首鋼的協議而將股份賣給了Sinom。甚至有的項目看似是海外投資中的競爭,而最終目的是為了搶奪中國的國內市場。2009年,北汽集團收購德國歐寶部分股權,由于與通用在知識產權問題上沒能達成共識,收購項目宣告失敗。其中最為重要的原因是通用擔心北汽獲得歐寶的知識產權可能威脅自己在華的利益而不同意轉讓知識產權。

  中國的海外投資經歷了從單純的為股東獲得最大利益的價值取向轉變為關注東道國本地的社會公共利益,例如環保、勞工權利等,再到符合東道國的法律規范的轉變。相對于東道國政治、法律、習俗等因素的影響,中國企業在海外投資之前的盡職調查不充分,不尊重東道國法律,往往為此付出慘重代價。2013年,非洲國家乍得發現中石油將大量原油倒入Koudalwa油田周圍的礦坑,違反當地石油業的環保法規。乍得政府向巴黎國際仲裁法庭提交仲裁,要求中石油賠付12億美元,中石油在當地的項目被勒令暫停,中石油為此支付了4億美元賠償款。

  在海外投資中,勞工待遇是一個需要重點考慮的問題。2012年,中國企業并購加拿大蓋森煤田,其中一大難點就是當地居民的參與。在加拿大并購礦產資源,除了法律、財務、政策等必須符合規定之外,最為“苛刻”的是需要當地每一位居民都要贊成并購才能完成。而為了保護當地居民的利益,只有給予他們充分的補償或者承諾提供工作等,當地居民才有可能同意。企業用工成分也是海外投資常見的投資風險。例如,馬來西亞有法律規定,外國投資企業需要雇傭80%的當地人,而其中不少于10%應當是當地土著居民。由于有些當地居民未經培訓,沒有適當的技能,只能從事簡單工作。中國企業事前未充分考慮此類風險,造成大量先期投資的浪費。[3]

  二、中國企業海外投資所面臨的主要法律問題與投資爭端風險

  20世紀80年代初至今,中國已經對外簽訂了120多項投資條約。[4]但是,與中國簽訂雙邊投資條約的國家絕大多數屬于發展中國家,中國對這些國家的投資也以自然資源的開發、公共設施、大型基礎項目建設為主,對于東道國社會公共利益威脅的風險也較大一些。[5]隨著中國海外投資的增多,雙邊投資條約便利化程度的加深與國際投資仲裁管轄權的擴大,中國的海外投資也面臨著較大的投資風險與法律風險。隨著中國經濟的發展,與20世紀80年代初到90年代末內容較為謹慎的雙邊投資條約不同,晚近中國雙邊投資條約的實踐在投資便利化、國有化與征收、非歧視待遇、公平公正待遇等方面呈現出逐步提高的趨勢,其中也表現出投資條約社會化的趨勢。

  晚近,中國在雙邊投資條約中的國民待遇條款有了較大變化,在條約中一般不再使用“盡可能”、“根據其法律法規”等等這些模糊的措辭。例如,2003年《中國與德國關于鼓勵和相互保護投資協定》第3條第2款規定:“締約一方應給予締約另一方投資者在其境內的投資及與投資有關活動不低于其給予本國投資者的投資及與投資有關活動的待遇。”[6]并且通過凍結條款與回撤條款,在保證中國能繼續實施并維持現有的國民待遇標準的同時,承諾逐步取消不符國民待遇的措施。中國在與一些發達國家進行投資條約談判時,相對以前采取的是比較自由開放的態度。

  投資條約中對征收條款的規定較之以往的條約更加詳細與精確,例如,對間接征收的規定,國家實施的某些經濟與社會管理行為對于外國投資的經濟價值具有消極效果,還需要結合國家實行管理措施的目的、效果等綜合因素進行評價,對其范圍進行限制,不能僅僅根據行為對外資產生消極影響就認定間接征收的產生,防止國際仲裁庭無限擴大自由裁量權與條約解釋權。另外,還需要規定間接征收的例外條款,保證國家為了維護與提高正當、合法的社會公共福利,例如,為衛生、健康、安全、環境標準而制定與實施的措施等等不能被認定為間接征收。投資條約中的非歧視待遇條款中的措辭應當盡可能明確、清晰。不能按照早期中國締結雙邊投資條約時采用的較為模糊的措辭,為國際投資仲裁庭解釋待遇條款留下隱患。

  根據1998年《中國與巴巴多斯關于促進和保護投資協定》第9條的規定,中國全面接受解決投資爭端國際中心仲裁管轄權之后,又陸續在十多個雙邊投資條約中全面接受了“中心”的仲裁管轄權。對于提交“中心”的國際投資爭端不再限于征收補償額,而是擴大到與某一項國際投資相關的任何爭議。僅僅要求在提交“中心”仲裁前,私人投資者應當用盡中國國內的行政復議程序。中國一改以往對提交“中心”仲裁管轄權逐案同意的態度,轉而對“中心”仲裁管轄權全面接受。這種不加任何限制的方式與美國、加拿大這些發達國家的實踐不同,而且可能因為中國與其他國家雙邊投資條約中的最惠國待遇條款使得這種接受被全面擴大化。[7]中國在對外簽訂投資條約時應當慎之又慎,仔細斟酌其中的條款內容。并且中國在國際投資爭端實踐方面沒有先進與成熟的經驗可以借鑒,為了避免步阿根廷、墨西哥這些拉丁美洲國家屢屢被申訴的后塵,應當在開放國際投資仲裁管轄權方面保持保守的態度。

  隨著經濟的發展與政策的開放,中國開始逐步放開國際投資爭端的管轄權,允許將很多與國際投資相關的爭端提交國際仲裁。中國轉變一貫保守的態度,其原因在于:一方面是因為隨著中國經濟的發展,中國政府意識到有關于國際投資的爭端屬于經濟類型的糾紛,沒有必要全部都通過政治手段解決,如果利用現有的國際規則反而可以使國際投資爭端得到很好的解決,促使國際投資爭端非政治化;另一方面是因為中國的海外投資逐漸增多,與外國簽訂的國際投資條約數量也在逐年上升,中國作為資本輸出國也需要通過國際法的保護,通過法律手段維護國家利益與海外投資企業的合法利益,特別是某些涉及重大經濟利益與安全的大型國有企業的海外利益,將承認國際仲裁庭的管轄權作為平衡其國內、國外權益的方式。

  三、中國企業海外投資法律制度的完善

  中國需要為自己的企業進行海外投資時提供必要的法律保護措施,國際投資條約可以使海外利益不會受到減損。在2006年《中國與印度關于促進和保護投資協定》與2008年《中國與墨西哥關于促進和相互保護投資協定》的序言中都有這樣的陳述:締約雙方一致認為以上目標可以通過不減損健康、安全與環境而普遍適用的措施而達到。[8]作為利益的交換也許是一種無奈的選擇,但是,從社會利益的維持與提高、人類普世價值的彰顯則是更為高尚的善舉。

  第一,中國對外締結雙邊投資條約在征收條款的規定比較符合傳統的征收條款,要求征收應當出于公共利益的目的、在非歧視的基礎上進行、根據國內法律程序進行、給予適當補償。晚近,中國簽訂的雙邊投資條約在征收條款方面的發展主要是在間接征收與征收補償方面的規定。《中國與德國關于鼓勵和相互保護投資協定》第4條第2款規定:“征收、國有化或者對其采取具有征收、國有化效果的其他措施”,其中“具有征收、國有化效果的其他措施”即是間接征收。《中國與印度關于促進和保護投資協定議定書》第5條對間接征收采取了兼顧效果與目的的標準,在間接征收的認定上不能僅僅憑借東道國的相關措施對投資的經濟價值有負面影響這一事實就認定構成間接征收,還要考慮該項措施是否具有歧視性、違反投資者合理預期的程度、性質與目的等等綜合因素的考慮。[9]東道國因為保護社會公共利益而采取的非歧視性管理措施,包括司法機關所作的具有普遍適用效力的裁決等,不構成間接征收或國有化。

  作為一個發展中國家的東道國,同時也作為一個資本輸出國,應當為維護國家利益與社會利益作出更大的努力。很重要的一方面就是在投資條約的征收條款中更為具體地規定適用范圍與例外條款,并且在間接征收中明確不予賠償的情形。中國并沒有像美國一樣有一部雙邊投資條約范本,采用模式化的締約方式,更多的是依據締約對方的情況或者國家的經濟發展狀況而分別簽訂內容不一致的投資條約,特別是在區分與發達國家抑或是與發展中國家締約時所采取不同的態度,中國對外締結投資條約的實際情況相對比較混亂與復雜。然而,幾乎每一部投資條約中都會規定有最惠國待遇條款,也就是說,無論投資條約中締約的內容有何種不同,通過最惠國待遇條款都會在這種相對待遇上達到一致。所以,如果需要通過例外條款或者任何現有的關稅同盟、自由貿易區、經濟聯盟、共同市場等區分發達國家與發展中國家的不同,也應當在該條款中做出更為具體的規定。

  第二,中國對外締結的雙邊投資條約中的國民待遇標準一般是針對準入后的待遇,對于準入時的國民待遇標準沒有涉及,國民待遇的標準與范圍比以往有所擴大。2005年《中國與葡萄牙關于促進和相互保護投資協定》第3條第2款規定:“一方應給予另一方投資者在其境內的投資及與投資有關活動的待遇,不應低于其給予本國投資者的投資及與投資有關活動的待遇。”其議定書第3條規定:“中葡協定中的第3條第2款所指‘活動’尤其包括但不限于:限制購買原材料或輔料、能源或燃料、生產設備或操作工具的不平等待遇及其他具有類似效果的措施。”[10]特別是在規定國民待遇的同時,對社會公共利益都做出了例外規定:國家基于公共安全與秩序、公眾健康或者道德標準可對外國投資采取差別待遇。對于國民待遇的例外而言,除了需要特別作出明確的規定之外,還應當警惕最惠國待遇的作用。如果在某一個雙邊投資條約中規定了國民待遇的例外,而在另外的投資條約中卻沒有,那么,這種例外情形在適用時會不會因為最惠國待遇條款的作用而受到影響。況且就中國的雙邊投資條約而言,有關國民待遇、最惠國待遇等相對待遇標準往往與公平公正待遇等絕對待遇標準規定在一起,并且從具體的條約中找不到一些特定的規律,例如,哪種是針對發達國家的,另外的是針對發展中國家的?這種混亂的局面需要在往后的締約實踐中修正。否則,國民待遇的例外情形會因為其他條款的規定而大打折扣。

  第三,中國晚近簽訂的雙邊投資條約都規定了公平公正待遇條款,只是相關條款的措辭與條約實踐并不統一。《中國與德國關于鼓勵和相互保護投資協定》第3條第1款,[11]2004年《中國與芬蘭關于鼓勵和相互保護投資協定》第3條第1款,[12]2005年《中國與西班牙關于保護和相互促進投資協定》第3條第1款中都規定:“締約一方的投資者在締約另一方的境內的投資應始終享受公平與公正的待遇。”[13]2006年《中國與俄羅斯關于促進和相互保護投資協定》第3條第1款規定:“締約一方應保證在其領土內給予締約另一方投資者的投資和與該投資相關的活動公平與平等的待遇。”[14]在中國簽訂的雙邊投資條約中公平公正待遇條款大多是單獨作出規定的,有時是與最惠國待遇標準相聯系,1988年《中國與波蘭關于相互鼓勵和保護投資協定》第3條的規定是將公平公正待遇與最惠國待遇相聯系。[15]有時是與國民待遇標準相聯系,2007年《中國與韓國關于鼓勵和相互保護投資協定》第3條規定:“締約一方投資者的投資應在締約另一方境內受到公平與公正對待,享受充分、及時的保護與保障”,將公平公正待遇與國民待遇相聯系。有時則是與最惠國待遇、國民待遇標準同時聯系起來,2002年《中國與科特迪瓦關于促進和保護投資協定》第3條規定是將公平公正待遇置于國民待遇與最惠國待遇條款項下。[16]值得注意的是《中國與墨西哥關于促進和相互保護投資協定》第5條第1款規定公平待遇以及完全的保護與安全的待遇,在第2款進一步補充將給予外國人的國際法最低待遇標準作為給予締約另一方投資者投資的最低待遇標準。[7]盡管就國際投資條約本身而言,更加詳細的規定為條約的實施帶來便利,但是相對混亂的條約實踐有可能因為最惠國待遇條款而帶來不必要的麻煩。特別是在中國開放國際投資仲裁管轄權之后,很可能因為采取同一種保護社會利益的措施,而在不同的投資條約適用的時候得到不一致的裁決,使中國無法依據投資條約準確預測風險的存在。

  第四,中國晚近的投資條約中規定了“保護傘條款”。《中國與德國關于鼓勵和相互保護投資協定》第10條第2款規定:“締約任何一方應恪守其就締約另一方投資者在其境內的投資所承擔的任何其他義務。”當東道國違反其與私人投資者簽訂的投資合同時,而該項合同中沒有規定投資爭端解決條款,私人投資者只能通過東道國的國內法院尋求救濟。但是,“保護傘條款”可能會在東道國違反投資合同的同時,也構成違反國際投資條約的行為。私人投資者可以選擇根據投資合同中的爭端解決條款向國際仲裁庭申請合同違約的請求或者根據國際投資條約向國際仲裁庭申請違反國際投資條約的請求。當中國在雙邊投資條約中全面接受解決投資爭端國際中心仲裁管轄權時,“保護傘條款”可能會增加中國因違反與外國私人投資者簽訂的投資合同而被申請國際仲裁的風險。所以,“保護傘條款”應當嚴格區分是基于投資合同的爭端還是基于投資條約的爭端。在投資合同沒有明確規定的情況之下,應當嚴格限制將投資合同所引起的爭端提交國際仲裁,這是國家司法主權的體現。而對于有明確規定允許將投資合同所引起的爭端提交國際仲裁的情況,則允許通過國際仲裁解決,這是國家對于國際條約信守的承諾。問題是如果外國私人投資者依據“保護傘條款”為由,針對東道國采取保護或者促進社會公共利益的措施而申請國際投資仲裁時,應當如何應對?因為東道國采取此類措施時基本上是通過行政、立法或者司法手段,那么如果“保護傘條款”對國家的此類行為構成限制時,外國私人投資者的申訴是有國際條約依據的。所以,可以通過一些例外條款的規定或者情勢變遷原則,保障國家能夠依據現實情況的需要采取保護與促進社會公共利益的措施。

  結語

  近年來,中國企業海外直接投資數量激增,與此同時相關風險亦不斷攀升,大量境外投資回報率偏低,甚至出現巨額虧損,除了復雜的國際市場金融、外匯、法律和政治等風險的影響外,企業自身在項目決策、實施、運營和監管等環節上缺乏內部監控是問題的關鍵。隨著我國經濟實力的不斷增強,參與國際市場競爭是企業發展的必經之路,也是企業資本保值增值和擴大國際影響的利益所在。詳細分析中國企業以往境外直接投資案例,特別是出現重大風險的經典案例,將為我們進一步提出有針對性的風險評估、防范建議以及投資爭端解決等提供重要的信息來源和分析基礎。特別是中國在發展“一帶一路”戰略時,應當構建符合自己國家利益的法律體系。

 

  注釋:

  ①中國社會科學院世界經濟與政治研究所及社會科學文獻出版社于2016年1月6日共同發布了《國際形勢黃皮書:全球政治與安全報告(2016)》,黃皮書認為,2014~2015年度,全球重大武裝沖突的數量與上一年度相比有所上升,沖突仍然集中在中東、南亞和非洲東北部。其中影響較大的戰爭和武裝沖突包括國際打擊“伊斯蘭國”行動、南亞印巴沖突、阿富汗戰爭、烏克蘭內戰、敘利亞內戰以及伊拉克、利比亞、巴基斯坦、尼日利亞等國的國內沖突,而這些國家絕大多數都處在“一帶一路”沿線。

  ②《中國與德國投資保護促進協定議定書》第3條:關于第2條與第3條,中華人民共和國方面,第2條第3款與第3條第2款,即國民待遇條款不適用于(1)任何現存的在其境內維持的不符措施;(2)這種不符措施的持續;(3)任何對這種不符措施的修改,但修改不能增加措施的不符程度。中華人民共和國將采取所有適當的措施逐漸地撤除這些不符合措施。

  ③2003年《中國與德國雙邊投資條約》第9條規定:如爭議自其被爭議一方提出之日6個月內,未能解決,應締約另一方的投資者的請求,可以將爭議提交仲裁。除非爭議雙方同意依據《聯合國國際貿易法委員會仲裁規則》或其他仲裁規則設立專設仲裁庭,爭議應依據《解決國家和他國國民之間投資爭端公約》提交仲裁。2005年中國與芬蘭雙邊投資條約、2005年《中國與西班牙雙邊投資條約》也有類似的規定。

 

  [參考文獻]

  [1] Heritage: http://www.heritage.org, 訪問時間:2017年3月5日。

  [2] 美國外資投資委員會是一個聯邦政府委員會,由11個政府機構的首長和5個觀察員組成,美國財政部長擔任委員會主席。CFIUS的代表們來自包括國防部、國務部以及國土安全部等,對可能影響美國國家安全的外商投資交易進行審查。http://www.treasury.gov/resource-center/international/Pages/Committee-on-Foreign-Investment-in-US.aspx, 訪問時間:2017年3月5日。

  [3] 相關案例請參見王碧珺.中國企業海外直接投資緣何屢屢受阻:http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1271/n20515/n2697175/15321116.html, 訪問時間:2017年3月5日。

  [4] 中國對外簽訂的國際投資條約:http://tfs.mofcom.gov.cn/column/2010.shtml, 訪問時間:2017年3月5日。

  [5] 這些國家沒有能力為持續穩定的國內環境提供保障,使外國資本受到嚴重的威脅。Chika B. Onwuekwe. Reconciling the Scramble for Foreign Direct Investments and Environmental Prudence— A Developing Country’s Nightmare [J]. The Journal of World Investment &Trade, 2006, 7(1): 140–141.

  [6] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_germany.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [7] 中國在以后簽訂投資條約時應恢復原來部分接受模式,采取一攬子部分接受為原則,逐案酌情接受為例外的立場,在最惠國待遇的適用范圍方面使用更明確的措辭,明確其不適用于程序性規定,不適用爭端解決問題,防止解決投資爭端國際中心管轄權的擴大化。參見魏艷茹.論我國晚近全盤接受ICSID仲裁管轄權之欠妥[J].國際經濟法學刊,2006,(1):109–144.

  [8] Xiuli Han. Environmental Regulation of Chinese Overseas Investment from the Perspective of China [J]. The Journal of World Investment &Trade, 2010, 11(3): 393.

  [9] L.Yves Fortier, Stephen L. Drymer, Indirect Expropriation in the Law of International Investment:I Know It When I See It, or Caveat Investors [J]. ICSID Review, 2004, 19 (2): 293–327.

  [10] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_portugal_por.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [11] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_germany.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [12] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_finland.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [13] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/spain_china_sp.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [14] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/russia_china_ru.PDF, 訪問時間:2017年3月5日。

  [15] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_poland.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [16] http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/china_cotedivoire.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

  [17] 中國的投資條約中有關于公平公正待遇條款對于絕對待遇標準與相對待遇標準的界限不是十分明確,并且受到投資條約中將公平公正待遇與國際習慣法中外國人最低待遇標準的影響。http://www.unctad.org/sections/dite/iia/docs/bits/mexico_china.pdf, 訪問時間:2017年3月5日。

              
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