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    2020年2月21日    星期五
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 法學研究 | 理論研究

竺效:建立生態(環境)損害 

預防與救濟長效法律機制

 

  黨的十九大報告多次提到“生態文明”和“美麗中國”建設,對生態文明法治建設提出了更高、更新的要求。中國進入了新時代,人民在新時代對更優美的生態環境有了更強烈的向往,希望生活在更好的環境中。危害環境的行為必須承擔應有的法律責任,生態、環境本身的損害必須得到有效的預防與救濟。

 

  黨的十八屆三中全會明確提出:“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。”2015年9月,中共中央審議通過《生態文明體制改革總體方案》。隨后,中共中央辦公廳、國務院辦公廳通過了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》),《試點方案》取得了預期的成效。為進一步鞏固試點成績,加快探索建立長效機制,2017年8月,中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》,將于2018年1月1日起在全國范圍試行。

 

  要切實貫徹落實黨的十九大精神,解決生態環境損害賠償改革試點遇到的上位法缺位和不足的困境,建議國家有關部門盡快著手研究建立能有效預防和救濟生態(環境)本身損害的長效法律機制。

 

  試點證明法律缺位將阻礙生態(環境)損害的獲賠

 

  從理論上辨析,某一污染環境或破壞生態的行為可能使民事主體蒙受環境侵權損害,也可能造成生態(環境)本身的損害。前一類損害是以生態(環境)為媒介,表現為民事主體的財產損失、人身傷害甚至精神損害,屬于傳統的侵權損害;而后一類損害則直接指向生態(環境)本身,是指人為的活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態(環境)的任何組成部分,或者其多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能或生態服務功能的重大退化。

 

  《試點方案》的實踐已經揭示法律缺位對于生態(環境)損害賠償的掣肘。例如,涉及大氣等無主環境要素的生態(環境)損害,因權利主體法律設計的現實缺位,是難以展開索賠的;省級政府提起生態環境損害賠償行政磋商與社會組織或檢察機關提起環境民事公益訴訟之間缺乏有效銜接,甚至可能因索賠順位制度的缺乏而“略顯凌亂”,缺乏制度配置效率;生態環境損害賠償行政磋商協議的司法確認和執行尚需打“擦邊球”來借道調解制度;生態(環境)損害獲賠款的管理、使用、監督缺乏法律依據,如何化解“管而難用”“用而低效”等影響環境公益維護的目的錯位和難以達到的困境,必須立法統籌解決。在編寫《試點方案》全國試行意見時,有關部門也深深感受到由于缺乏法律依據,很難針對上述問題提出更細化的解決方案。

 

  現行法律難以為生態(環境)損害提供充分、及時救濟

 

  如前所述,生態(環境)本身的損害可因有主自然資源受到侵害而并發,也可因無主環境要素或無主自然資源受到侵害而致。梳理我國現行法可知,對于后者所致的生態(環境)損害,幾乎難以找到現有法律可據以發起救濟。道理很明白,個人不是空氣的所有者,未經法律特別擬制,個人何以借口空氣為個人所有或依法所用而主張環境侵權損害?既然主張沒有私法上的權利基礎,談何救濟生態(環境)服務功能這一公共利益呢?

 

  但對于前者,僅存在因有主自然資源的所有人獲得了傳統侵權法上的財產損害的救濟(恢復原狀或賠償損失),且客觀上能夠修復并且權利人自愿將受損自然資源恢復到加害行為發生之前的狀態,即可以且實際上通過侵權法上的救濟制度將有主自然資源的生態服務功能恢復到被侵害之前的狀態,方可使生態(環境)損害獲得間接的救濟。但必須指出,受制于《侵權責任法》第二條所明文規定的該法所保護法益范圍僅限民事權益,這種救濟必定是既不充分也不穩定的。

 

  所謂“不充分”,是指借助傳統環境侵權損害賠償制度這種間接救濟途徑,根據現行法,法院無法判令被告向作為自然資源所有人的國家、集體或個人一并賠償受損生態(環境)自被侵害之日起至生態修復(環境恢復)之日止期間所暫時喪失的生態(環境)服務功能的價值,即“生態(環境)的期間損害”。

 

  所謂“不穩定”,則指因傳統侵權法上的受害人完全可以選擇主張恢復原則或賠償損失,并自由支配和處置其因環境侵權所獲賠款,根據現行侵權法和物權法,哪個有良好法律素養的法官敢判令受害人必須將獲賠款用來修復被破壞的自然資源,以實現其原本的生態服務功能?進一步而言,如果沒有法律制度的特別安排,何以將自然資源所承載的生態(環境)服務功能判給某個侵權法上的私主體?即使國家天然可以作為公共利益的代表,但誰又能否認集體或自然人所有的自然資源就不具有生態服務功能?如果可以判令加害人將生態(環境)損害一并賠償給國家這一具有天然公共利益維護資格和能力的主體,但如何解決在傳統侵權法這一私法救濟路徑上實現“生態(環境)的期間損害”的一并受償問題?可見,現有侵權法對于生態(環境)損害的事后救濟也僅存在不直接、不充分、不穩定(即不能確保環境公益目的最終達到的不確定性)的理論可能性。

 

  也許有人會質疑,現有的環境公益訴訟制度不是能實現對生態(環境)損害的賠償救濟嗎?這其實關乎依法是否需要救濟與如何救濟生態(環境)損害之間關系的問題。事實上,無論現行的《民事訴訟法》第55條、《環境保護法》第58條,還是《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,都主要是關于環境公共利益救濟途徑程序規則的安排,即主要解決如何救濟的問題。而關于是否需要救濟生態(環境)損害這一前提性問題,現行法律尚未文明規定。這也正是最高人民法院上述司法解釋多個條款采用避而不談、無法突破現行法“瓶頸”現象的根本緣由所在。即如果我們能在法律上規定“污染環境或破壞生態的加害行為人造成生態、環境本身損害的,應承擔修復、恢復或賠償的法律責任”,方能真正從立法上解決是否需要救濟生態(環境)損害的問題。事實上,《環境保護法》第64條僅規定了傳統環境侵權損害的民事責任,并沒有對生態(環境)損害的賠償責任作出明確規定。原因也許是《環境保護法》修訂早于2015年《生態文明體制改革總體方案》出臺。

 

  生態(環境)損害預防救濟立法的權宜和長遠之計

 

  對于生態(環境)本身損害應采用事先預防與事后救濟一體化的綜合立法模式。而賠償僅是救濟的責任方式之一,且應優先以修復受破壞的生態、恢復被污染的環境為首要的救濟目標和責任方式,賠償則須退居其次。就具體的立法對策而言,應首先確立“民法的歸民法,環境法的歸環境法”的立法內容分配、厘清和組合原則。即未來的民法典物權編、侵權責任編等分則,宜對生態(環境)損害救濟的事宜由未來法定擬制作為公益代表的物權主體在環境侵權救濟時一并主張間接救濟,以“借道”方式作出銜接性規定,以提高司法效率。而對于生態(環境)損害的潛在加害人的各類各層次的第一位責任人預防、主管部門的行政監管、生態(環境)損害的風險監控、損害應急響應、損害鑒定、損害(擴大)的預防和消除、損害恢復、損害救濟、配套措施等機制,必須依靠環境法的特別立法予以完整、系統建構。

 

  就具體的立法路徑和對策而言,筆者建議,應以制定“生態(環境)損害綜合預防和救濟法”為長遠之計。但近期也須解決生態(環境)損害賠償救濟的法律責任缺位問題。因此,可以鑒于2014年修法后的新形勢新要求,通過修改《環境保護法》,在現行第64條后增加一條有關“生態(環境)損害救濟責任”的專條,以為權宜之計。這一專條須至少規定“加害人的生態(環境)損害救濟責任及責任方式”“生態(環境)損害的多元有機保護主體機制及救濟路徑”(例如,政府、社會組織、檢察機關等的求償順位和公眾監督)“生態(環境)損害獲賠款的管理、使用和監督”等核心問題。

 

  作者系中國人民大學法學院教授、博士生導師

 

  (來源:中國法學會  2018年1月16日

 


              
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