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    2020年2月21日    星期五
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深化國際警務合作助力“一帶一路”

 

  【摘要】“一帶一路”既是我國經濟發展的國家戰略,也是促進“五大洲”經濟發展的世界戰略。國際警務合作作為一種法治保障力量,對“一帶一路”建設和發展是非常重要的。當前我國開展的國際警務作,雖然有較大跨越,但還存在起步晚、傳統思維影響大、體制僵化、國內法規不完善等問題,這在一定程度上影響著國際警務合作的縱深發展。應從樹立和平、發展、合作、共贏的國際警務新理念,建立“處置機帶一路”專屬性國際警務合作機構,完善“一帶一路”國際警務合作的法律體系,構建“五大合作機制”等方面深化國際警務合作,助力“一帶一路”。

 

  【關鍵詞】“一帶一路”;國際警務;合作機制

 

  “一帶一路”是指絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路。它是“中國夢”實現的抓手,也是我國開放包容、互利共贏、共同發展的“世界夢”。“一帶一路”戰略不僅可以突破當今世界經濟萎靡的態勢,而且可以讓“一帶一路”沿線國家分享到中國崛起的紅利,給世界人民帶來福音。由于“一帶一路”是多國參與的一項超大規模的跨國系統工程,要實現這項工程,不但離不開中國,更離不開世界各國之間的合作。“亞投行”57個創始成員國最終完成了協議簽署,這充分說明合作是趨勢。在“一帶一路”國際警務執法上,同樣也離不開多國警務合作。在此,積極探索和研究“一帶一路”的國際警務合作機制有其重要的現實意義。

 

  一、建立“一帶一路”國際警務合作的必要性

 

  (一)“一帶一路”建設需要良好的國際警務合作來保障

 

  “一帶一路”是以經濟發展為目的的經濟建設戰略,具體實施過程不但周期長,而且點多面廣線長,對大量的人財物及生產管理與協調提出了前所未有的挑戰。尤其是在建設過程中,面對災害事故、反恐、跨國犯罪、生產安全等問題,都需要國際警務合作介入進行監督、檢查、安防和對案件的查處。由于“一帶一路”是一種跨國合作的經濟建設,在建設中涉及不同國家的建設主體,必然帶來語言障礙、法律障礙等一系列障礙問題。當面對跨國合作的保衛對象時,又不可避免地會因障礙造成防控與打擊的不力,使人身財產安全受到巨大損失。同時,還會影響“一帶一路”高效快速的建設。因此,以“一帶一路”建設為契機,構建“一帶一路”國家專屬性的國際警務合作機制,對“一帶一路”建設安全有著極為重要的意義。

 

  (二)“一帶一路”的運營發展需要緊密的國際警務合作來維護

 

  “一帶一路”不僅是一個建設問題,更是一個未來長期正常運營的問題。能否正常運營除了經濟因素外,還有一個重要的因素就是國際警務合作問題。國與國之間警務合作處理的好,就為“一帶一路”沿線國人財物的大流動、大互補、大發展起到保駕護航的作用,使不同的沿線國公民和國家的合法權利得到公平公正的維護;反之,就會出現權益糾紛、人身安全危機、財產被侵害等問題,進而影響到國與國之間的關系,給“一帶一路”發展帶來負面影響。因此,“一帶一路”國際警務合作不是權宜之計,要從全局考慮,從長計議,把“一帶一路”國際警務合作打造成國與國之間的友誼紐帶、共同懲治犯罪的標桿和發展跨國經濟的強大捍衛者。

 

  (三)“一帶一路”發展需要不斷推進的國際警務合作來完善

 

  “一帶一路”是以經濟發展為中心的綜合戰略系統。系統中的任何一個元素,即法律、文化、政治、宗教、習俗、教育、科技等,都會在開放運作中得以展現。而任何一個元素的良性循環及包容,又將成為推動“一帶一路”經濟發展的一種能量。但其前提就是要有一個雙方或多方認同的國際警務執法合作,以確保求同存異的不同環境。因此,國際警務執法合作作為國際合作的穩定系統,如果能夠拓展瓶頸,開展廣泛深入合作,營造一個穩定、安全、良好的國際環境,為各國決策者和管理者掃除發展中司法警務的后顧之憂有著重要現實意義。

 

  這種良性的反作用力,也正是“一帶一路”國際警務合作機制構建的必要性所在。

 

  二、當前我國國際警務合作發展中的瓶頸

 

  改革開放為我國國際警務合作發展提供了前所未有的機遇。1983年公安部成立了外事局,1984年我國加入國際刑警組織,2005年我國外事局更名為國際合作局,這標志著我國國際警務合作進入了一個全面發展的時期。隨著全球化、國際化的快速推進,我國從戰略高度和全局角度出發,堅持統籌國際國內兩個大局,境內外兩個戰場,大力開展國際執法合作,建立了全方位、多層次、寬領域的國際警務執法合作體系,公安機關的對外交往能力、辦理跨國案件的能力、保護中國公民海外安全利益的能力都有了顯著提高。但面對快速發展的國際化需求,我國國際警務合作還存在著許多不足。

 

  (一)思維理念缺乏突破

 

  傳統的公安工作是以國內公安工作為主,已經形成了一整套固化的慣性的公安工作模式。這個模式主要是針對國內公安工作的需要而形成的。其主要定位對象是國內。目前,我國公安工作無論從體制、機制都處在社會快速變革時期,過去那種傳統、保守、墨守陳規、“向內看”的模式,已經不能適應當前社會發展需要。在社會創新與依法治國的理念下,要講傳統,但更要講突破、創新和合作,這已成為現代警察的一種文化趨勢。特別是在全球化、國際化、信息化的快速發展中,跨國犯罪、國際追逃等,已經成為各國警察無法回避的問題。如果公安工作能夠擺脫傳統保守的思維,樹立國際化、信息化意識,強化主動性、創新性、及時性、合作性等警務理念,早準備、早預防、早合作,盡早形成較為完善的國際警務執法合作機制,就能更好地打擊跨國境犯罪。

 

  (二)體制僵化、權力過于集中

 

  體制結構不同,則功能作用也不同。公安機關的體制既要有穩定性又要有靈活性,這樣才能適應不斷變化的國內外現狀。當前,國際環境紛繁復雜、變幻莫測,加之不同國家的法律不同,警務執法的理念、方式和適用的法律均有較大差異。公安機關在這些差異面前,必須發揮體制上的巨大靈活性和主動性,才有可能構建起運作暢通的國際警務合作機制。國際警務合作的一個突出特征就是管轄權互讓性和雙重執法性。近幾年來,雖然設置了國際警務合作機構,但其功能多集中于出入境、入出境管理方面,并未充分體現出結構上的對外警務合作功能,管轄權的互讓性和雙重執法性并沒有得到高度重視。因此,搞活體制,建立“一帶一路”框架下的專屬性國際警務合作機制,以此為切入點,使我國公安機關真正走向國際、走向世界是非常必要的。

 

  從權力上分析,權力既是一種責任,更是一種能力和能量。改革開放后,我國經濟從計劃向市場轉型,釋放出了超乎想象的能量,產生的國際交往與目俱增并趨于常態化。然而,應當與之相對應的我國國際警務合作卻處于發展過程的構建中。造成這種差距的原因是多方面的。但其中一個重要原因就是開展國際警務合作的權力過于集中,執法權限下移不夠,使得地方公安機關始終處于一種保守、被動、固步自封的狀態,制約了我國國際警務合作的快速發展。

 

  “一帶一路”國家戰略的推出,對公安機關國際警務合作提出了更高更新的現實要求。這不但要求國際警務合作權力集中于上面,而且還要求有序下放于基層,通過權責統一來推動基層公安機關尤其是邊境地區和口岸公安機關的國際警務合作能力的提升,必將能夠更好地應對跨國犯罪問題。

 

  (三)法律不完善

 

  國際警務合作與其他執法行為一樣,屬于法律框架下的一種執法活動。其前提必須有國內法規范和國際雙邊條約、協議等。法律規定既是對一種行為的限制和禁止,也是對一種行為的希望和要求。這種希望和要求,就是推動執法者積極作為的動力。目前,我國還沒有一部專門有關國際警務執法合作的國內法規定。在基層,凡是涉及國際警務合作方面的問題都推到上面,基層因無權涉足,業務中自然也就不研究、不學習,更不懂得如何辦案。這不利于我國公安機關國際警務合作深入發展的需求。法律作為一種剛性要求,不完善、不全面、不具體,是我國國際警務執法合作受到制約的內在原因。因此,積極主動構建“一帶一路”國際警務合作的法律體系,對促進和保障我國公安機關國際警務合作機制有著重要的推動作用。

 

  三、構建一帶一路”國際警務合作機制的措施

 

  (一)樹立合作、共贏的國際警務執法新理念

 

  合作、共贏是全球化、國際化的一種新理念。“一帶一路”戰略正是這種新理念的現實版。在未來的國際發展中,這種新理念不但成為一種邏輯思維的新方式,而且會成為處理國際關系和行為的一把鑰匙。具體可從三個方面入手:一是加強學習,轉變傳統保守的思維模式,剔除狹隘的“神秘論”做法,樹立法律框架下的現代警務、國際警務新理念;二是要有意識地用新理念思考問題,尤其是在處理國際警務執法問題時,更要體現開放理念,防止采用傳統的慣性思維分析問題和處理問題;三是尋找開展國際警務執法合作的新方法新途徑。任何國與國的警務執法合作都有其存在的客觀性與合理性,我國公安機關要學習不同國家開展國際警務合作的好經驗、好方法,尤其是切合我國國際警務合作的一些行之有效的國際通用做法。同時,在“一帶一路”框架內,可以利用創新思維開創一些合作共贏、更為便捷有效的做法。

 

  (二)完善“一帶一路”沿線國警務合作的法律體系

 

  “一帶一路”既是一個戰略框架,又是一個從戰略向法律過渡的法治框架。因此,加強“一帶一路”沿線國的法律構建,是推動“一帶一路”戰略實施的當務之急。作為“一帶一路”國際警務合作的執法者,也必須緊隨其后,主動采取“走出去”“請進來”的辦法,一點一點、一步一步來編織各國警務合作的網絡,逐漸達成較為全面的國際性的警務執法合作體系,為“一帶一路”服務提供堅強的國際警務保障。具體從四個方面切入:一是從跨國犯罪、反恐等非傳統安全切入,不斷完善和豐富全面合作的條約、協議;二是從“一帶一路”框架下的經濟合作切入,以此為突破口,尋找和開辟國際司法警務合作的新亮點、新途徑,從而形成條約、協議;三是從預防和處置重大突發事件切入,竭力形成“一帶一路”跨國合作應對處突的條約、協議;四是從未來“一帶一路”公路、鐵路大聯通切入,針對大量汽車、人員、貨物等自由穿行,安全保衛、治安管理、事故處理等問題,形成以權限劃分合理、聯合執法有序為內容的條約、協議。

 

  (三)建立“一帶一路”專屬性國際警務合作機構

 

  這種機構要突破原有機構設置的局限,形成上到公安部、下至基層市縣局尤其是邊境地區和口岸的專屬性國際警務執法機構。其意義有四個方面;一是隨著“一帶一路”各項規劃的落實,沿線國之間的經濟、政治、文化等方面的交往更為密切,并逐步常態化,建立與之相適應的專屬性國際警務合作機構,有利于更好地從警務方面為其服務;二是公路、鐵路的開通,將客觀上形成國與國之間的互聯互通,跨國犯罪、交通工具上的犯罪等也將隨著網絡的形成產生新的犯罪,專屬性國際警務合作機構有利于預防和打擊這些互聯互通產生的新犯罪;三是“一帶一路”框架下的專屬性國際警務合作機構,其本身在經濟發展等方面享有一定優先權,與之相適應的執法權如國際警務執法合作也有其特殊性。也就是說,通過“一帶一路”沿線國協商制定或簽約更為具體、更為直接、權限更寬泛的警務執法合作條約、協議等,這既能體現沿線國享有的專屬權,又能使沿線國警察機關更有效的預防或打擊犯罪;四是專屬性國際警務合作機構,雖然還隸屬公安部國際合作局,但更有利于克服現有國際警務合作機構的局限性,突出專注性、特殊性、超前性和系統性。同時,在國際警務合作的力量上從上至下有了質的加強,保證了資源的最大覆蓋和基層國際警務執法的基礎性工作,為“一帶一路”沿線國經濟、民間的深度交往,打下堅實的基礎。

 

  (四)構建全萬位、多層次、寬領域的“一帶一路”國際警務合作機制

 

  國際警務合作機制的形式是多種多樣的,目前國際上普遍采用的是國際司法協助、維和警務、國際刑警組織等形式。“一帶一路”戰略的實現,還應當著重強調以下“五大機制”的建立和完善。

 

  1.“一帶一路”反恐國際警務合作機制。

 

  恐怖主義是冷戰后非傳統安全的最大威脅,已被世界各國所關注。近幾年來,“一帶一路”沿線國多被極端恐怖活動所侵害,各國警方在反恐方面都有較強的合作意愿。《中華人民共和國反恐怖主義法》第68條規定,中華人民共和國根據締結或者參加的國際條約,或者按照平等互惠原則,與其他國家、地區、國際組織開展反恐怖主義合作,這在法律上提供了實施依據。同時“上合組織”又是一個以反恐為主合作的成功事例,彌補了經驗上的不足。因此,構建或深化反恐國際警務合作機制是非常必要的也是可行的,尤其是“一帶一路”的防控問題,更需要有一個良好的國際警務合作機制。實施中至少要考慮三個方面的構建:一是反恐預防合作機制的構建;二是反恐情報合作機制的構建;三是反恐偵查打擊合作機制的構建。也就是說,要以“上合組織”反恐經驗為基礎,開辟“一帶一路”反恐國際警務合作的新機制,使之更具普遍性、適用性和適應性。

 

  2.“一帶一路”境外追逃國際警務合作機制。

 

  由于境外追逃是一項非常復雜的偵查行為,涉及到國與國之間的方方面面,歷來是國際警務合作的瓶頸。近幾年來,違法犯罪分子正是看到了這一點,把逃往境外作為逃避法律打擊的天堂。尤其是“貪官外逃”愈演愈烈,已經引起了社會的普遍關注,成為社會熱點問題之一。通過“一帶一路”境外追逃國際警務合作機制的建立,必將有效地堵塞利用“一帶一路”的密切交往和通行便利來逃避犯罪打擊,消除犯罪分子的僥幸心理,從而遏制犯罪。《中華人民共和國反恐怖主義法》第71條規定,經與有關國家達成協議,并報國務院批準,國務院公安部、國家安全部門可以派員出境執行反恐怖主義任務。這為境外反恐追逃提供了強有力的法律依據。

 

  3.“一帶一路”國際偵查協作警務機制。

 

  這是國際警務合作的重要組成部分,主要是通過各國警察機關在跨國犯罪和國際犯罪偵查領域,為獲取犯罪證據、抓獲犯罪嫌疑人而進行的各種形式的協同和配合。這種國際警務合作,突破了傳統的國際警務合作模式,采用了多種偵查手段,如聯合偵查、協同破案、越境追捕等,都從客觀上方便了各國警察機關直接進行接觸、攜手合作、共同偵查破案,較好地適應了打擊國際化犯罪的趨勢,打破了各國警察畫地為牢的傳統工作格局。“一帶路”發展需要高度融合的國際警務合作,國際偵查協作正是契合了“一帶一路”國際警務合作的需求,及時建立和完善暢通的國際偵查協作警務機制是非常必要的。

 

  4.“一帶一路”國際警務定期工作會晤溝通機制

 

  目前,我國雖然與30多個國家的警察部門建立了定期工作會唔機制并與有些國家互派了警務聯絡官,在警務合作方面取得了可喜成績,但與現實需要還有很大差距。尤其是會晤不夠普遍、內容不夠豐富、部門層次過窄。在許多邊境、口岸,這種會晤都是由部隊、邊防來實施,當地公安機關的涉外恐部門并不參與和開展這項警務活動。這不但局限了會晤溝通機制應有的功效,也排斥了基層邊境和口岸公安機關在國際警務合作中的相互作用。因此,建立和豐富“一帶一路”不同層次的國際警務定性期工作會晤溝通機制,特別是對邊境和口岸的警務合作至關重要。

 

  5.“一帶一路”重大突發事件國際警務應對合作機制。

 

重大突發事件的應對是各國政府高度重視的共性。尤其是“一帶一路”沿線國之間的相鄰國家,在互聯互通極為便利的情況下,更應當相互合作、共同應對。對自然災害如地震等造成的重大突發事件,抗災救援、應急處置等都是國際社會經常開展的一種人道主義的活動。作為“一帶一路國家在重大突發事件應對上,不但要有良好的國際救助合作機制,更要有快速、完善、便捷的國際警務應對合作機制,確保國與國之間應對重大突發事件的協調暢通。

 

來源:陜西法治信息網大數據平臺  2018年1月9日

 


              
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