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    2020年2月21日    星期五
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 法學研究 | 理論研究

碳稅立法研究

 

毛濤

 

  【要報要點】 近年來,全球氣溫變暖趨勢明顯,全球性和區域性氣候災難頻發。作為負責任大國,我國用實際行動表明了減排溫室氣體的決心。近期碳稅立法成為社會熱議話題。工業和信息化部國際經濟技術合作中心毛濤副研究員的研究成果《碳稅立法研究》,對碳稅立法進程、具體制度設計、征管流程以及碳稅立法與相關立法的協調,提出了系統建議。

 

  一、碳稅立法進程

 

  碳稅立法不宜急于求成,應在探索性立法的基礎上逐步推進,最終走向全面立法。在探索性立法階段,應以積累立法經驗為主,從一些溫室氣體排放量大且易于操作的領域下手,或者選擇一些地方行政區域進行試點。在選擇試點領域時,應堅持“抓大放小”原則,優先選擇制造業和發電業等溫室氣體排放量較大的領域。在試點區域選擇時,應采用差異性標準,既選擇一些發達區域,又要選擇一些欠發達區域,還要選擇一些經濟發展適中的區域,以檢驗碳稅是否具有普適性。在實踐性立法階段,在借鑒國外立法經驗的同時,更應立足我國實際情況,結合我國的溫室氣體排放狀況、排放源構成、工業結構、科學技術水平等因素,設計碳稅的計稅依據、納稅義務人、稅目、稅率、減免條件等實體性要素,以及稅收確定、征收、執行、檢查、處罰等程序性要素。建議在“十三五”期間進行碳稅立法試點。試點結束后,應對前期立法經驗做一評價,取其精華,去其糟粕,為全面征收碳稅做準備。

 

  二、 碳稅 立法構思

 

  1.計稅依據。 在征收碳稅時,最為理想的計稅依據是納稅人實際排放的溫室氣體量。在此種情形下,溫室氣體排放監測顯得尤為重要。但目前我國溫室氣體排放監測技術相對滯后,若按溫室氣體排放量征稅,監測設備安裝費用較高,不符合立法的經濟性。現階段,運用紅外線技術或化學實驗等方式,可以精準地測算出化石燃料中的含碳量,且價格低廉,具有較強的實踐性。依據含碳量征碳稅,仍有兩種模式可供選擇:一種是僅依據化石燃料中的碳含量征稅,可稱為單一模式;另一種是綜合考慮化石燃料的含碳量和能源含量,可稱為混合模式。目前國外大多數已經開征碳稅的國家和地區都采用單一模式,僅有荷蘭等少數國家采用混合模式。其實,化石燃料的能源含量與氣候變化無必然聯系,不應成為碳稅關注的對象。故建議以化石燃料中的含碳量作為計稅依據。

 

  2.征收階段。 在碳稅征收階段選擇上,國外已開征碳稅的國家和地區主要采用兩種模式:一種是上游模式,在化石燃料進入終端消費市場前,針對生產商或者銷售商征收碳稅;另一種是下游模式,在化石燃料進入消費市場后,針對消費者征收碳稅。選擇上游模式,僅需對為數不多的化石燃料生產企業或經銷商征稅即可,征管效率較高。但采用此模式,稅收價格信號呈遞減趨勢,消費者通常僅會感受到化石燃料價格在上漲,很難意識到國家減排溫室氣體的意圖,將淡化碳稅實施效果。為更好發揮碳稅激勵作用,建議我國采用下游模式,針對化石燃料直接消費者征稅。

 

  3.稅目范疇。 碳稅稅目設計與一國或地區的溫室氣體排放構成密切相關。建議稅目設計采取漸進式思路,先對一些消費量大且易于管制的化石燃料征稅,再逐步拓寬應稅化石燃料范疇,最終做到全面管制。我國制造業、建筑業、供電業、供熱業排放的溫室氣體量較多,占我國總排放量半數以上,應成為碳稅管制的重點。此外,隨著我國私家車數量急劇上漲,移動源排放的溫室氣體量逐年上漲,該領域也應受到特別關注。可率先對上述領域使用的煤炭、汽油、柴油、天然氣等易于管制的化石燃料課稅,在條件成熟時逐步擴大稅目范圍,把輕型燃料油、重型燃料油、家用燃料油、礦物油、甲烷、丙烷、丁烷、乙烷、戊烷、煤氣、釜餾氣、液化石油氣、輪胎等其他不易管制的化石燃料逐步納入稅目范疇,避免疏漏,最終實現對化石燃料的全面管制。

 

  4.納稅義務人。 納稅義務人是碳稅的實際承擔者。征收階段選擇不同,碳稅的納稅義務人范疇也會存在差異。印度、加拿大魁北克省、美國加利福尼亞州海灣空氣質量管理區等,選擇了上游征收模式,碳稅的納稅人為化石燃料進口商、生產商或銷售商,納稅人范圍相對集中,數量也較少。與之不同的是,挪威、芬蘭、瑞典、丹麥等,選擇了下游征收模式,碳稅的納稅人為化石燃料消費者,納稅人范圍相對分散,數量也較多。此外,像荷蘭這類選擇混合模式的國家,兼用上游和下游模式,碳稅的納稅人較為特殊,既包括化石燃料的進口商、生產商或銷售商,也包括化石燃料的消費者。在進行碳稅立法時,若我國選擇以“含碳量”為計稅依據,并在消費階段征稅的話,最為恰當的納稅義務人范疇應是購買化石燃料的單位和個人。

 

  5.稅率設計。 建議我國碳稅稅率走一條“統一性、低起點、周期性、動態化”的定額稅率路線。統一性指碳稅稅率應有一個較為客觀的制定標準,可先對排放一噸二氧化碳當量的溫室氣體進行定價,然后根據各種燃料燃燒釋放的溫室氣體量,估算出此種化石燃料應適用的稅率;低起點指在碳稅征收之初適用較低的稅率,以逐漸遞增的稅率信號,引導其選擇使用清潔能源或改進治理技術,盡量減少對產業的負面影響;周期性指在一定的周期內,碳稅稅率呈規律性變化,我國發展規劃通常以5年作為一個周期,完全可以將5年作為一個碳稅實施周期,采用呈規律的逐年遞增稅率;動態化指在一個碳稅稅率實施周期結束后,應綜合考慮上一個周期的減排效果,國家能源戰略發展,以及階段性的減排任務,制定出下一個周期應適用的稅率標準。

 

  6.稅收歸屬。 我國的稅收歸屬有三種類型,分別是中央稅、地方稅、中央和地方共享稅。建議碳稅采用中央和地方共享稅的思路,由國稅系統負責征收,并按照一定的比例在中央和地方間分成。這樣既有利于國家節能減排目標的宏觀統籌,也有利于調動地方政府參與節能減排的積極性。

 

  7.稅收減免。 在征收碳稅時,應給予新能源、非燃燒用途燃料、清潔電力及域外使用燃料者稅收減免優惠,以此確保碳稅征收的合理性和公平性。同時,基于國家產業政策導向,可以考慮給予鋼鐵企業、火電企業、水泥企業等能源密集型企業適當的稅收優惠,減少碳稅對經濟主體的負面影響。開征碳稅后,像電力、天然氣、煤炭等生活必須品的價格必然會隨之上漲,城市和農村低收入群體所受到的影響較大,可考慮給予這類人員相應的稅收優惠。

 

  三、碳稅的征管流程

 

  在征管流程設計上,加拿大英屬哥倫比亞省所采用的“源頭保障,終端買單”模式效果較為明顯。當化石燃料在該省首次銷售時,總經銷商依據化石燃料的銷售量向相關機關繳納與消費者應納碳稅等額的保證金,從總經銷商處進貨的二級經銷商應按照實際進貨量繳納保證金。同理,在化石燃料進入終端銷售市場之前,與二級經銷商一樣,所有向上級經銷商進貨者,都應按照進貨量,向上級經銷商繳納與消費者應納碳稅等額的保證金。在終端銷售市場,由化石燃料的零售商代收碳稅,并憑借稅收憑證,要求上級經銷商退還其保證金,以此類推,逐級退還。這種模式具有下述優勢:一方面,化石燃料在某一國家進行首次銷售時,便可以通過保證金方式進行監控,而且這種監控貫穿了化石燃料進口、批發、零售等整個階段,有助于避免偷稅漏稅現象的發生。另一方面,在終端市場,面對明確的稅收價格,有助于促使化石燃料的購買者進行理性抉擇,避免間接稅所存在的稅收價格模糊,增加購買者模糊消費幾率的弊端。

 

  在進行碳稅立法時,我國可借鑒該模式。具體流程如下:第一步:在我國境內總經銷商(一級經銷商)在進行化石燃料首次銷售時,應向環境保護機關繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金。第二步:購買化石燃料的二級經銷商,應依據其采購量向總經銷商繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金。同理,在化石燃料進入終端消費市場之前的所有經銷商(包括零售商在內)都應向上一級經銷商繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金。第三步:在終端銷售市場,由化石燃料的零售商代收碳稅。第四步:代收碳稅的零售商,應以月為單位,向營業場所所在地的國稅局繳納碳稅,并憑借國稅局所開具的憑證,要求上一級的經銷商退還保證金。以此類推,除了化石燃料一級銷售商外的所有銷售商,都應在下級經銷商出具憑證時,退還其保證金。第五步:化石燃料的總經銷商在收到下級經銷商所提交的納稅憑證后,攜帶相關憑證及資料向營業場所所在的地的稅務機關申請審核,審核通過后,憑借審核證明要求環保機關全額退還其繳納的保證金。

 

  四、碳稅與排放權交易的制度協調

 

  目前北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶等地已開展排放權交易試點。若開征碳稅,很可能會出現管制重合現象,需要對兩者的關系進行協調。碳稅具有普適性,不管單位,還是個人,只要購買化石燃料,都有繳稅義務,涉及到最為廣泛的市場經濟主體。比較而言,排放權交易的管制范圍相對較小,僅限于企業,個人被排除之外。需要強調的是,參與排放權交易的企業,往往是一些生產能力較高或高耗能的大型企業。碳稅對市場成熟程度要求不高,可以及時適用。比較而言,排放權交易對于市場成熟程度及相關技術的要求都很高,實施難度較大。在對二氧化碳排放管制時,可以依據現有條件,對碳稅和排放權交易作出合理分工,最大程度地發揮兩者的作用。可以把碳稅的規制對象限定為個人和生產能力較小的企業,排放權交易的規制對象限定為生產能力較大的企業,避免管制重合現象的發生。

 

  (來源:中國法學會  2017年9月20日

 


              
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